市場機制的侷限與公共政策的角色

小治

編譯：范仕穎、林佳瑩；審校：林群超

僅憑市場機能是無法瞭解大部分生態系統服務的價值，現存的價格信號最多只能反映像食物、燃料和飲水這些供給服務的價值，而且這些服務的價格通常無法真實呈現。實際上，這些供給服務常繞過市場機制，透過社區共享的方式讓人們享用。

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除了觀光等少數特例之外，其他生態系統服務的價值通常未能反映在市場機制上。會造成這種情況，主要與生態系統服務的性質有關。許多生態系統服務屬於公共財，或具有社會公益性質，可以讓每個人都使用，而且並沒有可與之競爭的服務提供者。此外，生態系統服務帶來的利益，會因不同的時空下不同人的感受而有所差異。會影響生物多樣性的公共或私人決策，多半只會考量像流域保護這類限於特定小範圍地理區內的利益，而常會忽略像糧食與飲水供給這類的公共利益。即使當地民眾的生計已面臨危機，這些決策仍會偏向提升私人利益，例如鼓勵商業性的森林砍伐。此外，決策者常會短視近利，只希望自然資源能持續地供應，最好能超額供應，漁業的濫捕就是很好的例證。決策者常忽視像調節氣候這種會帶來長期利益的生態系統服務。因為缺乏對生態系統進行系統性的評估，而惡化了生物多樣性流失的情形。

在制定公共政策時，應確保各種主要型態的利益都有被納入決策過程中，避免低估生物多樣性與生態系統服務的價值，並要特別重視那些依賴自然生態而活的貧民。此外，公共政策可以透過整合生態系統服務的價值，試著將評估這些價值的價格，並且將這些經過價格衡量的價值放入適當的法規與財政規劃中，來使市場機制運作得更好。

珊瑚礁的困境:超額使用自然資源所付出的成本

珊瑚礁提供的自然系統服務現在被認定為具備廣泛的價值，包含控制自然災害(每年每公頃189,000美元)、觀光(每年每公頃最高1百萬美元)、基因原料與生物探勘(每年每公頃最高57,000美元)、漁獲(每年每公頃最高3,818美元)。這些利益具有因地制宜的性質，所以全球珊瑚礁的流失，會對不同的社區產生不同的影響。珊瑚礁流失對某些人的影響不大，但島嶼和海岸地區的居民來說，他們平日攝取的蛋白質有一半是來自漁產，而家戶生計與地方經濟發展則仰賴觀光產業。從這個例子就可看出自然系統服務的地區差異性。

全球有超過20%的珊瑚礁受到嚴重的破壞，或者面臨消失的危機(2005年，千囍年生態系統評估)。人類活動是造成這些情況的主要原因，這些活動包含海岸開發、破壞性的捕魚活動、超額捕魚和汙染。最近十年的研究顯示，全球暖化與海洋酸化可能會激素這些破壞的效果，並導致50%到100%的珊瑚礁消失。若要讓珊瑚礁能長期存活下萊，就必需降低二氧化碳的排放量，並降低地方開發的壓力。(見TEEB氣候專題，2009年更新。)資料來源:所有經濟價值皆來自TEEB D0,第七章的線性估計。

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承認生態系統服務的價值，做更好的決定
決策者在進行決策時，若是擁有獲得生態系統服務資訊的管道，將能做出更具效率與成本效益的決定，這也會使決策過程更加透明。認定與評估生態系統服務的價值，已經成為決策過程的一部份，這將使決策者可以採用即時或能達到目標的行動，來節省成本。例如，價值評估將能幫助決策者判斷，在哪邊可以用最低的成本來獲得生態系統服務，而不是尋求人為的替代方案。例如:水質純化與水供應、碳儲存或控制水患。

評估生態系統服務，和比較保存自然資源後能留下的利益，將能在許多公共政策的脈絡中，提供有用的決策參考資訊，例如都市發展政策和全國性或地方性的保育計畫。讓價值評估變得更明確，可以改變地主、開發商與其他自然資源使用者間的平衡。能呈現價值的適當工具可以有很多種，包含付費使用生態系統服務、補貼改革、污染稅、使用資源時需收費、國家公園的入場門票費。

價值評估現在也越來越常用在估價政策與立法產生的影響，例如歐盟水資源管理方針(EU Water Framework Directive)和英國即將通過的海洋法案，都因生態系統能提供利益，而劃定海洋保留區。評估工具同樣能用於估價自然資源的損害和訂出賠償機制，例如在美國、歐盟與印度，這類價值評估在法庭上是有效力的。雖然目前有些成功的例子，但使用價值評估來影響決策仍有相當大的成長空間，而使得價值評估便的非常虛幻。對大部分的國家來說，價值評估的第一步是對認定與瞭解自然資源流失帶來的影響。

轉變的選擇：經濟、公益與私利
全盤得審視改變土地利用所需付出的成本和能得到的利益，就能呈現出改變土地利用的經濟學意義。根據Barbier在2007年於泰國南部所作的研究，發現將紅樹林林地改用於商業性養蝦，若將補貼算在內，每年每公頃將會獲得1,220美元的淨利(蝦損耗率為10%)。但因該地區的池塘已經荒廢五年，故上述所指的淨利還未扣除復原池塘的成本，為每公頃9,318美元。根據這樣的經濟評估，自然很容易使決策者為了私利，改變土地利用的方式。但當改變經濟評估的方式時，紅樹林就能提供當地社區每公頃高達12,392美元的利益(並未包含其他像吸收碳這類的服務)，這些利益包含供當地居民木材蒐集或非木材之森林產品，價值為每公頃584美元、涵養近海漁群，每公頃987美元、保護海岸免於災災侵襲，每公頃12,392美元。因此，紅樹林能提供商業養蝦巨大的利益。只有透過適當的政策回應，(例如清楚的產權、許可制度、取消獎勵改變土地利用方式的補貼和建立賠償機制)，才能避免這些失衡的權衡利益決策。

比較泰國南部每公頃土地使用的價值

估價紐西蘭水供應的利益
紐西蘭的Te Papanui保育公園免費提供Otago地區用水，這些水資源若要在其他地區取得，將需付出1.36億紐幣的成本。該公園內2.2萬公頃的野生草原提供的涵養水源和水流供應服務若能用於水力發電，將價值3.1億紐幣，用於都市用水價值9.3億、用於灌溉鄰近6萬公頃的農地則價值1.2億。這些利益的價值，相當於將現今保育公園提供的免費用水從他地運來的成本。資料來源:2006年，紐西蘭保育部。

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評估不改變德里洪氾區所帶來的利益
在Yamuna河和大陸間有片約3,250公頃的洪氾區，可以提供用水、畜牧飼料和其他原料、漁捕和休閒這些利益。但這片洪氾區因產業開發的利益而面臨存在與否的威脅，即使決策者認知到洪氾區在生態系中扮演的角色，但因缺乏對上述這些生態系統服務的經濟評估，而無法獲得可供決斷的資訊。根據Kumar團隊在2007年進行的研究，依據當年度的幣值，上述這些服務的總價值為每年每公頃834美元。若是因修築堤防而使河水乾旱，就會讓這些服務通通消失。這個生態系統帶來的利益，將會超過改變這個洪氾區所付出的成本，也就是進行土地開發得付出的2%到12%的成本。因此，保留這片洪氾區就有了正當性。德里市政府目前已經阻止Yamuna河開發計畫。資料來源: 2001年，Kumar 等人

使用價值評估來確定賠償的程度和引導政策
價值評估影響政策的歷史已經很久遠了，以1989年發生的艾克森油輪漏油事件為例。在這次事件中，價值評估有了以下的進展:
1.加速新方法的使用與發展，來估計生物多樣性與昇替系統服務的價值。
2.鼓勵將汙染者付費的原則納入政策回應當中，包含依據生態系統服務價值而訂定的賠償付款機制。
3.根據經濟分析，建立強制製造雙層船殼的法規，現在有79%的跨國油輪具有雙層船殼的設計。

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在2006年，印度最高法院制定了將林地轉用其他用途的補償性給付機制。最高法院根據印度環境信託(Green Indian States Trust ,2006)的價值評估研究，制定了賠償的比率。這份研究對六種森林進行價值評估，評估的項目包含木材、燃材、非木材性森林產品、生態旅遊、生物探勘、森林生態服務、保護孟加拉虎與亞洲獅這類受歡迎的物種。那些獲允改變林地用途的業者，必須根據補償性給付機制付款給造林基金(Afforestation Fund)，來增加全國林地的遮蔽率。在2009年，依據最高法院決定而付出的補償款每年達到1.43億歐元(相當於62.38億台幣)，這些補償款多用於造林、保護野生動物與創造農村就業機會。資料來源:2006年，印度環境信託

※本文出自2009年環保署「國際環保動態訊息蒐集及趨勢分析」專案計畫，編譯自[TEEB]

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